《新世纪》周刊:价格管制依赖症

记者 王晶

  自12月3日起,云南省昆明市部分区县开始实施临时价格干预措施。当地人的主食米线等进入最高限价名单,价格锁定在11月17日前水平;主要蔬菜品种实行批发零售差率控制。同时,对主要食品饮料生产企业实行提价申报,对零售商实行调价备案。

  不久前国家发改委官员明确表示,目前还没有必要在全国范围内实施价格临时干预措施,但部分地区已经启动,而且在经济手段之外,以行政方式管控价格的行为已经扩散。

  11月中旬福建对部分食品蔬菜采取限价,福建、海南对水泥采取价格临时干预措施,福建要求水泥经营者进销价之差不得超过5%。

  12月初,有关管理部门召集主要食用油生产企业召开座谈会,要求这些企业的小包装食用油,四个月内不减产,不涨价。

  北京市发改委则开始为期三个月的以菜、粮、油、肉、蛋、奶为主的价格检查,必要时“将组织上述产品产销企业和行业协会召开提醒告诫会”。

  更让商家紧张的是,12月10日,国务院公布了新修订的《价格违法行为行政处罚规定》(下称《价格处罚规定》),将相互串通、恶意囤积、捏造散布涨价信息以哄抬价格、牟取暴利的行为作为惩处重点,并加大处罚力度。

  例如,修订后的《价格处罚规定》,将四类价格违法行为的最高罚金由200万提到500万,并规定所列行为严重扰乱市场秩序、构成犯罪的,将被追究刑事责任。

  法律专家提醒,这样的处罚是否符合行政法的程序,符合法律的原理,还需仔细斟酌。而经济学家也提出,价格干预并非管理物价的持久有效药方。

处罚威慑

  目前涉及到价格的法律法规有三部,包括《反垄断法》《价格法》和《价格处罚规定》。其中《反垄断法》被视为经济中的“宪法”,旨在反对垄断带来的价格歧视。《价格法》界定政府干预价格的范围,以及价格违法行为的类别。《价格处罚规定》则针对价格违法行为规定处罚程度。

  实际上,早在国务院常务会议决定修订《价格处罚规定》之前,今年7月,国家发改委网站就曾公布过《关于市场价格异常波动时期价格违法行为处罚的特别规定(征求意见稿)》(下称《特别规定》)。

  从强调的方面来看,修订后的《价格处罚规定》延续了《特别规定》,对相互串通等四类违法行为的法律构成要件作出细化,并且《特别规定》对各类行为提高了罚款数额,甚至引入了刑事责任。

  例如,何谓“牟取暴利”?《特别规定》定义为,经营者的产销或者进销差价额不得超过正常时期差价额1倍。若违反这个规定,则没收违法所得,并处违法所得5倍以下的罚款;没有违法所得的,处20万元以上200万元以下的罚款。

  恰在《特别规定》出炉前后,三家企业当了“典型”。今年6月底,吉林玉米中心批发市场、内蒙古扎鲁特旗正达粮油贸易有限公司和吉林省白城洮南市吉豆公司都收到一张罚单,“罪名”是串通涨价、哄抬物价。

  三家企业因组织全国16个省区市109家绿豆经销企业召开研讨会,并宣称2009年绿豆主产区产量同比下降64.05%,这成为它们被处罚的缘由。国家发改委事后还公布了一段录音,作为指认哄抬绿豆价格的证据。

  三家企业接到罚单后,均提起了行政复议,但是不到一个月,7月26日,吉林省洮南市召开农产品价格管理提醒告诫会,要求经销商维持市场秩序。据央视报道,会后,三家企业均撤回了行政复议,并缴纳了罚款。

规则模糊

  对于政府在什么情况下会启动价格干预,国家发改委价格司副司长周望军在接受央视采访时表示,若短时间内某种商品需求量急速上升,而受条件所限相关物资无法及时送达,“在这些极特殊的情况下,是一定要启动价格临时干预的”。

  何谓“极特殊情况”?他举例称,2003年“非典”时期,部分中药材和消毒液价格一周内涨了十几倍;2008年南方冰冻灾害时,部分地区方便面和矿泉水的价格也涨了数倍。

  国家发改委11月发文称,价格临时干预的目的是为了保持价格总水平的基本稳定,维护广大人民群众的根本利益,促进经济平稳运行和社会和谐稳定。

  此即以经济运行秩序和消费者利益作为判断依据。中国政法大学教授李曙光认为,这是一种不明确的标准,难以给市场清楚的提示,“比如粮价上涨,有多少人没有粮食吃,可以判定为影响社会稳定?”

  对于启动价格临时干预的法律依据,《价格法》第30条并没有明确定义,仅提出“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨”,中央和地方政府可以采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。

  与《价格法》相同,《特别规定》也没有明确启动的要件是什么。

  李曙光认为,政府应该明确界定限价商品和服务的范围,并且,随着中国市场经济体制逐步完善,政府尽量减少在竞争领域的干预,除非涉及到公共利益,并且《价格法》应该给出公共利益的标准,比如涉及到多少人群,“不是发改委一句话就可以作为依据的”。

  12月新修订的《价格处罚规定》对“恶意囤积”定义了三种情况:除生产自用外,经营者库存超出正常的存储数量或者存储周期;经营者大量囤积市场供应紧张、价格发生异常波动的商品;价格主管部门已经告诫,但经营者仍继续囤积。

  但新规没有对捏造散布涨价信息、相互串通等行为给予明确定义。

  李曙光称,四种违法行为必须要准确定义,否则会伤及无辜,并与市场原理相违背。他指出,市场经济的规律即价高者得,囤积多少,何时卖,都是经营者自己的选择。

  对于囤积的查处,2008年政府实行价格管制时,曾对粮食加工商的库存量作出规定。“发现囤积要没收的”,国务院发展研究中心研究员程国强说。

  基于对公开及非公开的案例研究分析,一位不愿透露姓名的法律专家认为,目前政府判断价格违法,完全是主观、行政式的方式。

  从执法来讲,价格执法由地方价格管理部门执行,在具体的裁量权方面,则由省级及以上的价格主管部门制定,其依据即为《价格法》和《价格处罚条例》,但是在具体操作中,由于《价格法》等对违法行为定义模糊,地方价格主管部门自由裁量的空间非常大。

  吉林省物价局法规处工作人员对本刊记者说,对违法行为的处罚要看具体情况,通常是“检查员拿到案子,回来开会定”。例如,上述三家绿豆经销商被处罚的案例,即为国家发改委委托吉林省物价管理部门实施检查。

  上述工作人员介绍说,对于《价格处罚规定》中的四类违法行为,有些至今还未出现过案例,例如,散布捏造价格上涨行为。

  中国人民大学法学院教授史济春说,按惯例,行政处罚需要开听证会,被罚者不满可以提起行政复议或者诉讼,但是,听证会的效果可能并不理想。李曙光指出,从理论上讲,听证会应该充分代表民意,每个人都明确为什么被处罚,并且当事人应该有抗辩的机会,而不是“听结果的会”。

  李曙光认为,制定《价格法》本来是要规范政府行为,现在反过来给予政府权力,“这跟《价格法》初衷背道而驰”。

管制效果争议

  11月29日-12月5日这一周,食用农产品和生产资料价格继续保持回落态势,部分品种降幅较大。国家发改委称,这是“受国家加强市场调控监管的影响”。

  不过,行政性管控的效果能否持续,仍然存疑。

  北京大学中国经济研究中心霍德明教授认为,打压物价的行政措施在短期内可能会有一定成效,但并没有消弭通货膨胀的基本原因。在未来两三个月乃至在更长时间内,如果主要依靠行政管制手段来缓解通胀,很可能导致市场秩序紊乱,市场供给下降。

  以水泥为例,某水泥生产企业的工作人员介绍称,由于运费高,水泥生产商通常选择就地生产,就地销售的模式。此前,各地方政府为达节能减排目标,采取了拉闸限电,从而水泥产量下降,价格飙升。

  采取价格临时管制措施后,福建水泥价格大幅回落。12月2日,福建省宁德市的海螺牌42.5强度袋装水泥零售价格比价格管制前,平均每吨零售价格下降20元-50元左右。

  上述工作人员指出,这种降价幅度对经销商的影响非常大,因为通常情况下,42.5强度袋装水泥的进销差价也就是几十元。在这种情况下,水泥生产商若希望保住销售渠道,可能跟经销商谈判降价,自己承担一部分亏损。

  而如果企业无法通过提高价格转移利率和工资等成本,其未来盈利预期将发生改变。

  中国社会科学院金融重点实验室主任刘煜辉认为,价格临时干预措施短期内会起到一定作用,但是,如果不解决这次物价上涨的根本性因素,即货币超发,过一段时间通胀可能以其他形式出现,例如,农民种粮积极性下降,供给减少。

  用管制物价的办法来“治理通胀”,很可能导致商品供给缩减,这是糟糕的结果。

  霍德明认为,须看到,国际经济中美元泛滥所带来的能源、原材料价格上涨是通胀的一大推手,由此,相应的对策就是让人民币在汇率制度上与“美元”脱钩。此外,通胀也与中国经济发展的模式密切相关。通货膨胀归根到底都是货币现象,而长期的外贸顺差则导致中国央行大量被动超发货币。

  中国经济增长必须从出口依赖,转变以内需为主导。同时,面对生产要素价格普遍上涨,企业也需要从“低成本竞争优势”转向“创新驱动”的盈利模式。

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